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探寻中小机场建设与区域经济协同发展之道

发布时间:2019/01/15 来源:《中国民航报》 浏览次数:470

编者按:在此前由中国民航报社、柳州市人民政府、广西机场管理集团联合主办的第二届民航中小机场与区域经济发展论坛上,民航局机场司副司长张锐作了主旨演讲,全面充分地阐释了当前中小机场发展的意义、现状及未来发展之道等内容,特在本版全文刊登,以飨读者。

机场作为公共基础设施,是区域经济的重要组成部分,机场的发展与区域经济的增长息息相关。尤其是占我国机场大多数的中小机场,在服务国家经济社会发展战略、满足人民对美好生活的需要等方面起着至关重要的作用。近期,民航局发布了《新时代民航强国建设行动纲要》,其中明确指出:“进入新时代,我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,同时将“建设布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络”作为建设新时代民航强国的八大主要任务之一。以新时代民航强国建设为指引,推动中小机场建设与区域经济协同发展意义重大。

深刻认识中小机场发展的重要意义

截至目前,全国共有颁证运输机场235个,其中年旅客吞吐量200万人次以下的中小机场177个,占比超过75%,是我国机场领域名副其实的大多数、主力军。中小机场的发展对机场行业乃至整个民航业都有重要意义。

中小机场的规划建设是机场行业发展的重要基础。当前,中小机场已经占到全国机场总数的3/4以上。而且继2011年广东揭阳潮汕机场启用之后,近7年来我国新增的58个运输机场全部是中小机场。在我国大型枢纽机场布局已经基本完成的情况下,未来我国机场的增量主要来自中小机场。“十三五”期间,我国将新建或续建机场74个,其中除了北京大兴国际机场和成都天府国际机场外,全部都是中小机场。换句话说,未来我国机场建设的主体是中小机场,而且主要在三、四线城市。因为没有中小机场的建设发展,机场行业的发展就会失去基础。当前和未来一个时期,民航将进入大规模基础设施建设周期,民航局将结合实际科学规划,积极推动中小机场建设发展,有效缓解我国机场布局不均衡、发展不充分的矛盾,为中西部地区尤其是边远地区广大人民群众出行提供便利,也为整个机场行业持续健康发展贡献力量。

中小机场的安全运行是机场行业安全的重要保证。据统计,2017年全国171个中小机场仅报告各类不安全事件146起,其中事故征候5起,无论是事件总量还是万架次率均远低于千万级机场。而且各单项不安全事件的万架次率,中小机场也都大大低于千万级机场以及全国机场的平均水平。但唯独跑道侵入事件及相关事故征候的万架次率,中小机场高出千万级机场30个~80个百分点。这说明中小机场存在不安全事件概率低、危险性高的问题,中小机场要么不出事,出事就是大事。回顾最近两次中国民航安全纪录,一次止于包头“11·21”空难,一次止于伊春“8·24”空难,都是发生在中小机场。对此,我们必须高度重视。在中小机场运量持续快速增长的情况下,我们需要集中精力,不断加强中小机场“三基”建设,提升安全管理水平,为整个行业安全发展提供坚强保证。

中小机场的高质量发展是民航强国建设的重要支撑。《新时代民航强国建设行动纲要》明确了“构建机场网络体系,建设世界级机场群,推进枢纽机场建设,加快非枢纽机场和通用机场建设”等重要举措。2018年,我国有37个机场的旅客吞吐量达到千万级。这些机场无论是保障能力还是管理水平、运行安全等方面,总体上都是比较高的,如首都机场、上海浦东机场等在国际上也有很大的影响力。但作为机场网络“神经末梢”和重要节点,占据绝对数量优势的中小机场依然存在规划布局不合理、基础设施薄弱、管理水平低下、人员素质不高、保障能力不足等突出问题,直接影响机场网络体系的完善和行业的整体发展。我们要建设民航强国,就必须补齐中小机场发展这块短板,否则就是打了引号、成色不足的民航强国。

中小机场的开放运营是地方经济发展的重要动力。中小机场不仅是航空运输体系的“神经末梢”,也是地方对外开放的文明窗口。中小机场在为广大人民群众出行提供便利的同时,还给地方经济发展注入了活力、带来了动力。机场背后往往有航空、旅游、贸易等多条产业链,虽然目前绝大多数中小机场处于亏损状态,但在拉动区域经济增长、带动就业等方面的作用非常明显。例如,江苏盐城应韩资企业要求,开通了至首尔的航线,为此每年地方政府需要给机场3400万元补贴。但此举带动了周边企业发展,盐城的韩资企业及相关企业每年交给地方政府的税款高达30多亿元。云南腾冲机场从2009年通航至今,直接带动了当地旅游和玉石产业发展,8年间当地GDP翻了7倍。以上事例都证明了机场与地方经济发展实现良性互动,将对区域社会经济发展起到极其重要的促进作用。

准确把握中小机场当前存在的主要问题

近年来,中小机场整体发展势头良好,数量不断增加,运量持续快速增长,安全运行总体可控,并在促进行业发展、拉动地方经济建设等方面发挥了重要作用。但由于多年欠账积累,以及在规划建设、市场规模和运营成本等方面的先天不足,依然存在很多突出问题。

从安全基础上看,中小机场依然是行业安全链条上的薄弱环节。这主要体现在三个“不够”上。一是设施设备配备不够。部分中小机场基础设施规划建设跟不上快速发展步伐。特别是一些早期建设的机场多数功能定位偏低,容量小、配置低,已无法满足发展需要;部分机场历史欠账较多,场务、供电、空管等设施老化严重,有一些隐患长期得不到整改;还有部分机场安保设施尚不符合新标准要求。二是能力素质建设不够,突出体现在空防、空管、机务等方面。在空防方面,中小机场在安保管理水平、资金投入、人员数量及资质等方面投入不小,但与规章标准要求仍有一定差距。在空管方面,中小机场管制人员队伍建设滞后,90%以上持照管制员管制工龄不满10年,多数不满5年,而且流动性比较大,应变能力明显不足。加之很多机场地处偏远,待遇相对较低,人才引进难、留住难的问题较为突出。在机务方面,有维修许可证的机场不足50%,而且仅限于部分机型的航线过站维护,不具备简单排故及更换零部件的能力。三是“三基”建设不够。“三基”建设目前在中小机场呈现出不严不实倾向,一些机场的“三基”建设停留在口头上,落实在展板和标语上,切实有效的工作举措不多,安全教育、手册执行、风险防控、技能培训“四个到班组”工作开展不力,生产一线班组员工“工匠精神”传承力度明显不足。

从运行管理上看,中小机场始终是整个机场管理的工作难点。这主要体现在三个“不强”上。一是安全发展的意识还不强。近年来,虽然一些中小机场发展迅猛,但运量普遍偏小,年旅客吞吐量50万人次以下的占了绝大多数。由于航班量长期偏小,保障难度不大,发生安全问题的概率相对较低,部分中小机场管理者“重发展、轻安全,重市场、轻运行”的倾向比较明显,往往把精力更多放在促发展、强经营上,对安全工作重视依然不够。二是规范管理的意识还不强。目前部分中小机场在管理理念上依然较为落后,更多依靠经验进行管理,规章意识淡薄,三级制度体系不健全。部分属于集团管理的中小机场位置分散、距离远、安全管理链条长,集团把更多的精力放在大机场,对中小机场安全管理关注、监督和支持力度不够;部分属地管理的中小机场往往存在管理人才、管理经验缺乏以及管理粗放的问题,管理能力普遍偏弱。三是实施SMS的意识还不强。从全国机场隐患排查治理情况看,中小机场安全风险管控能力相对较弱,是问题和隐患发生的集中区。经对全国机场近几年监察发现问题数据的初步梳理,问题主要集中在中小机场。而且局方监察发现的问题占据了很大比重,而机场自查发现的问题却寥寥无几,这说明中小机场在SMS建设、风险管控、企业检查等方面还存在缺失。

从规划建设上看,中小机场尚未形成一套完整科学的工作体系。这主要体现在三个“不合理”上。一是布局规划不合理。从现有布局上看,我国机场布局“东密西疏、南强北弱”。与东部地区每1万平方公里有0.58个机场相比,中部和西部地区分别只有0.32个和0.17个。作为机场战略规划的重要支点,中小机场尚未形成有效的网络体系。二是建设标准不合理。民航局机场司于2006年出台了《民用航空支线机场建设标准》,考虑到支线机场的客观实际,在一些建设标准上对比一般机场进行了删减和弱化,其中航站楼面积等方面标准对比一般机场明显偏低,导致中小机场建设很容易先天不足,并直接影响后期的运营发展。三是建设规模不合理。中小机场建设规模存在两种倾向,一方面,部分中小机场过于“贪大求全”,一味追求“高大上”,投运后市场需求不足导致经营乏力;另一方面,很多中小机场由于前期运量预测不科学,规划建设跟不上发展步伐,经常出现机场建成之日即是扩建之期。以2013年6月建成通航的江西宜春明月山机场为例,该机场最初设计目标为2020年旅客吞吐量20万人次,而2014年旅客吞吐量就达到了26.5万人次,2017年旅客吞吐量更是突破54万人次,远远超出设计保障能力,保障资源紧缺制约机场进一步发展。

从运营管理上看,中小机场工作效能依然亟待提升。这主要体现在三个“不足”上。一是盈利能力不足。由于中小机场市场规模小、日常运营成本高,普遍处于亏损状态。2017年,全国171个中小机场中只有39个(占比23%)实现盈利,其余132个(占比77%)均处于亏损状态。部分中小机场过度依赖补贴,市场灵活度不高,管理、激励机制欠缺,一定程度上导致盈利能力不足。二是公益职能复位不足。2009年发布的《民用机场管理条例》明确了机场的公共基础设施属性,而目前陆侧交通、消防救援和医疗救护等原本应由地方政府承担的社会职能往往由机场承担。这些职能需要投入大量人员及设施设备,日常运行维护成本高,给中小机场带来很重运营负担。三是政策支持力度不足。目前我国中小机场基本都是按有限公司实行企业化管理,在税收、经营考核、财务核算上都缺乏特殊政策支持,导致中小机场的管理者不仅要承担运行安全的压力,还要肩负各种经营性考核的重担。在此情况下,管理者只能在开拓市场和保障安全两个问题上努力寻找平衡点,容易顾此失彼。

对中小机场与区域经济发展的几点建议

随着我国经济发展进入新常态,民航业的发展环境、条件、任务、要求等也都发生了新的变化。要推动中小机场高质量发展,助力区域经济转型升级,就必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,就必须正确处理安全与发展、安全与效益的关系,就必须将全面深化改革进行到底。对此,建议做好以下“四个坚持”。

坚持安全发展,筑牢发展基石。安全是民航永恒的主题,也是一切经济发展的基础。中小机场是我国民航整个安全管理链条上薄弱的环节之一,是保证民航业整体安全的重要阵地。当前民航业已经进入了安全发展机遇期、安全管理转型期和风险隐患交会期。人民群众对安全、正点、便捷的出行需求与中小机场安全保障能力不平衡、不充分之间的矛盾尤为突出。习近平总书记近期对民航安全工作的重要批示中也强调要始终坚持安全发展,正确处理安全与发展、安全与效益的辩证关系,进一步加强中小机场“三基”建设,强化协调运行,补齐工作短板,严控风险隐患,增强安全发展后劲,全面提升中小机场安全保障能力,确保安全运行平稳可控。

坚持高质量发展,注重量质齐升。美国现有19536个机场,相比之下,言我国机场明显偏少。同时,我国机场“东密西疏”的特点十分明显,中部与西部地区的机场密度分别仅为东部地区的55%和29%。因此,下一步要加快中西部地区中小机场建设步伐,完善机场布局规划,补齐机场建设短板,力争在短时间内尽快缩小中西部机场在数量上的差距。同时,要在中小机场的设计、功能完善、运行管理上多下功夫,全面提升中小机场安全水平、服务品质、运行效率和盈利能力,在不断增加中小机场数量的同时,提升中小机场品牌形象,努力形成中小机场量质齐升的良好局面。

坚持创新发展,激发内生动力。创新是引领发展的第一动力。2017年民航局党组提出了打造平安、绿色、智慧、人文机场,全面推进未来机场建设的工作理念。在技术创新方面,2018年民航局发布了《机场新技术产品名录指南》,涉及机场运行安全、效率、服务和施工安全四大类共25项新技术,相关司局也在积极完善相关配套扶持政策,对购买使用新技术产品的机场予以一定比例的资金支持。同时,相关工作的技术路线图也在积极绘制当中。民航局鼓励和支持各机场通过科技手段与现代科技产品有效破解长期困扰运行安全及效率的瓶颈问题,整体提升机场运行管理水平。在理念创新方面,《新时代民航强国建设行动纲要》提出要构建具有中国特色的“航空+高铁”大容量、高效率、现代化快速交通运输服务体系,同时打造“民航+”生态圈,推动经济发展更高效,产业发展更高级,资源利用更集约,人文交流更密切。

坚持协同发展,实现互利共赢。目前,我国正在着力打造京津冀、长三角、珠三角和成渝等四大世界级机场群。机场群建设能够大幅增加区域机场体系的整体容量,提升枢纽机场核心地位,对中小机场发展将起到很强的带动作用,能够有力支撑新型城镇化建设和区域经济发展。在中小机场建设与区域经济发展过程中,民航各级行业主管部门应当履职尽责、因势利导,坚持“一张图”规划、“一盘棋”建设、“一体化”发展,为中小机场健康发展创造便利条件,促进地方行业协调发展。而地方政府作为机场建设的主导者,更是本地区经济社会发展的领导者,应当调动对中小机场运营管理工作的积极性、主动性,在社会职能分担、经营绩效考核、政策扶持及资金补贴等方面给予中小机场更大支持,最终形成中小机场运营管理由行业主管与地方政府分工配合、齐抓共管、互利共赢的良好局面。

从现在到2020年,是决胜全面建成小康社会的攻坚期,也是新时代民航强国建设新征程的启动期,我们要牢牢抓住新机遇,努力适应新变革,主动迎接新挑战,加快改革创新步伐,持续推动中小机场与地区经济在合作互利的基础上全面发展。

(张锐 作者系民航局机场司副司长)

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